近年来，我国草原生态保护和牧民增收问题面临严峻形势。一是草原退化严重，可利用面积减少，生态功能弱化。目前，全国约90%的可利用天然草原不同程度退化，中度和重度退化面积达23亿亩，产草量比20世纪80年代平均下降30%~50%，部分草场完全丧失生产能力。草群高度和覆盖度大幅下降，季节性和永久性裸地面积不断扩大，导致草原生态功能弱化，水蚀风蚀造成水土流失严重，加剧了泥石流等自然灾害的发生。 为此，国家在实施退牧还草工程、京津风沙源治理工程、人工草地建设项目等国家重点生态建设工程和“禁牧、休牧、舍饲”等政策基础上，又启动了草原生态保护补助奖励机制。2012年，实施草原生态保护补助奖励机制的省区有内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏、云南、河北、黑龙江、吉林、辽宁、山西等13个主要草原牧区省（区）。按照计划，13省（区）实施良种补贴的人工草场将达1亿多亩。随着草原生态建设等项目的启动和牧区惠农政策的实施，人工种草已经成为生态修复的措施之一。草种质量安全事关国家生态工程建设项目效果和农牧业生产安全。为此，农业部连续几年在主要草种生产销售省（区）开展了草种质量抽查工作。2012年，农业部畜牧业司委托全国畜牧总站农业部全国草业产品质量监督检验测试中心对实施草原生态保护补助奖励机制的7个省（区）的牧草良种补贴项目用种进行了专项抽查。2013年，草种质量监管项目将启动。这将为用种质量安全提供更加有力的保障。 从2006年起，农业部畜牧业司连续6年委托农业部全国草业产品质量监督检验测试中心在部分省区小范围开展草种抽检工作，累计完成对北京、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、江西、山东、广西、四川、贵州、重庆、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等20个省（区）的抽检，涉及紫花苜蓿、沙打旺、黑麦草等39个种类。2012年，又对实施草原生态保护补助奖励机制政策的新疆、甘肃、宁夏、云南、西藏、青海、四川等7省（区）开展草种质量专项抽查工作。农业部牧草与草坪草种子质量监督检验测试中心（呼和浩特）、农业部牧草与草坪草种子质量监督检验测试中心（兰州）、农业部牧草与草坪草种子质量监督检验测试中心（乌鲁木齐）、四川省牧草种子检验中心、江西省牧草种子监督检测中心、云南省草山饲料工作站、青海省牧草种子质量监测检验中心、宁夏自治区牧草种子检验站、西藏自治区牧草种子质检认证中心等单位配合了草种质量抽查工作。 草种质量抽检中，测定了草种净度、发芽率、其他植物种子数、水分等四项参数，结果表明，部分地区草种质量水平偏低。质量低主要表现在发芽率、净度偏低，异种子数较高。抽检过程中发现，生产者、经营者和使用者对草种《种子法》和《草种管理办法》等相关法规及标准标签、包装相关标准了解的不多。国产草种存在缺少标签或标签不规范现象。标签不规范主要表现在，法律法规规定必须标明的项目不齐全，比如缺少生产批号、产地、生产时间、品种名称或质量指标等。在抽检的进口草种样品中，虽然多数有标签，但是也存在不规范现象，多数进口草种的标签为国内进口商制作。2012年草种质量专项抽查的样品中，青海、甘肃、宁夏三省（区）国产草种占的比例较大，其他几个省（区）抽到的大部分是进口草种，主要是苜蓿、黑麦草、白三叶、鸭茅等。这从侧面反映了国产草种和进口草种的市场占有情况。此外，据当地有关部门反映，适合生态建设的部分本地草种如红豆草、无芒雀麦、燕麦、蔓菁等项目急需的草种短缺，有些种子无处采购。 究其原因，主要是我国草种产业化程度低。在草种生产方面，专用草种田少，草种生产条件差、产量低，质量难以控制，生产加工水平低，机械化程度低，往往导致种子质量指标净度、发芽率偏低，其他植物种子数偏高。我国草种生产经营企业重贸易轻生产的现象十分普遍，产销脱节，还未真正形成育、繁、推，产、加、销一体化的草种产业体系。草种市场上，主要以个体商贩零售为主，市场还不太规范，存在一些品种混杂、假冒伪劣和掺杂使假现象。近年来，随着生态工程建设项目的开展，草种需求方主要为地方政府，项目采购草种量大。但是这种需求仍然没能带动草种专业化生产水平的提高。另一方面也有草种监管力量薄弱原因。草种质检体系初步建立，草种质量抽查范围小，监管力度还不够。相信随着草种质量监管项目的逐步开展，草种市场将迎来春天。 总体来看，笔者认为，我国的草种业目前仍处于初级发展阶段，饲草产业落后，专业种植牧草的公司不多，草种零售量很小。草种需求动力主要来源于政府生态工程建设项目和相关的政策。 2010年全国草种生产量11.7万吨，草种销售量为2万吨（中国草业统计数据），同期进口草种为2.1万吨，比国产草种销量还多。2011年我国草种生产量下降到8.9万吨，比2010年减少2.8万吨，同期进口草种增加到3万吨，其中主要草种苜蓿、白三叶、黑麦草进口量成数倍增长。2013年，如果按照13省（区）实施良种补贴的人工草场1亿亩，每亩草地补播需种子1公斤计算，全年需要种子10万吨。为什么在国家各种生态工程建设项目先后开展急需草种时候，国产草种生产量还逐年萎缩，而进口草种量不断增长呢？近些年的项目需求为什么不能带动草种专业化生产水平的提高呢？ 回答这个问题，可以先看看业内人士的诉求。事实上，在业内人士看来，最严重的问题是好的品种常被侵权、仿制。一个典型例子，随着畜牧业尤其是奶业的发展，国家实施振兴奶业苜蓿发展行动，苜蓿种植面积开始大幅度增加，很快将发展到大田作物的水平。国产苜蓿种子中推广面积较大的一个品种是中牧1号紫花苜蓿，目前的现状是卖这个品种的很多，但是却很难找到真正的中牧1号品种，因为不规范的市场里品种混杂、假冒的太多，育种者和合法的种子生产者权益得不到保障。这样的例子还有很多。哪个品种畅销，哪个品种假冒的就可能多。 根源在哪里？为什么我国草种生产经营企业重贸易轻生产的现象十分普遍？为什么企业不愿意投入育种和生产草种？笔者认为，没有利润或利润很薄才是主要原因。企业不愿意投入育种和生产草种领域，倾向于做个中间贸易商，是因为有风险但却没有利润保障。根源在于没有建立一个产业正向激励机制，没有有效规范市场、打击侵权等违法行为，无法保证企业高风险高利润。利润才是真正的驱动力。 如何解决这个问题呢？大道至简，就是依法监管，有奖有罚，保障辛苦的、诚实守信的种子生产者和经营者赚到合理的利润，保障优质新品种培育者获得超高利润，让投机者或者违法者付出难以承受的代价。最关键的是建立与市场经济相配套的监管方式，确立“标签真实性”原则，管好市场终端产品的标签。标签就是种子的“身份证”。法律规定所有在售、贩运的种子必须带有种子质量的标签，而且标签的内容必须真实。这个规定需要严格执行。加强种子质量监督抽查或例行监测，重点是核实种子标签的真实性，包括品种真实性和质量指标如净度、发芽率等。行政主管部门根据质检机构的抽查结果作出相应的处罚。这是主管部门当好“裁判员”的关键。