2013年中共中央、国务院《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，加快推进牧区草原承包工作，启动牧区草原承包经营权确权登记颁证试点。这是对进一步深化和完善草原承包工作的新要求，对于维护土地权利人合法权益，夯实草原生态保护和建设利用的基础，促进牧区可持续发展具有重要作用。 一、 加快推进草原承包确权登记颁证意义重大 自上世纪八十年代以来，我国牧区草原承包工作不断推进，至今已有80%左右的可利用草原实施了家庭承包。但是，由于多方面的原因，草原承包工作还很不规范，确权登记发证总体滞后。具体表现在：国有草原确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用时，使用权证颁证率低；依法属集体所有的草原，大多未进行草原所有权颁证登记，即使确权颁证登记的也很不规范，存在着证、账、地不相符等问题；已明确使用权的草原在进行承包时，承包经营权落实到户率低，承包草原面积不准、四至不清，混牧混用、明包实不包比较突出；承包管理工作静态化、变更登记不及时、记载内容不全、档案管理不规范、证书不统一等问题较为普遍。这与中央的要求和牧区经济社会发展的现实需求不相适应。明晰草原所有权和使用权，规范草原承包经营管理，加快推进草原确权登记颁证工作任务十分紧迫。 第一，草原承包确权登记颁证是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。草原家庭承包经营制度是党在牧区政策的基石。稳定和完善这一制度，核心是巩固家庭承包经营的基础地位。开展草原承包经营权确权颁证工作，把所有权、使用权明确下来，把承包经营草原的面积、空间位置和权属证书落实到户，可以赋予广大农牧民更加充分而有保障的草原承包经营权，有利于保持草原承包关系的长期稳定。 第二，草原承包确权登记颁证是促进草原合理利用的战略举措。农牧民是草原保护和利用的主体，只有在明确所有权和使用权的基础上，确定草原承包经营权，让农牧民吃上“定心丸”，才能真正实现“责、权、利”和“管、建、用”的有效结合，最大限度地调动广大农牧民自觉、自愿保护和合理利用草原的积极性。同时，也有利于草原管理部门依据确权登记信息对承包经营者草原利用情况进行监督检查，确保草原保护各项制度措施的贯彻落实。 第三，草原承包确权登记颁证是落实草原生态补奖政策的重要基础。国家当前正在积极实施草原生态保护补奖政策，对牧区农牧民履行草原禁牧休牧、草畜平衡等措施依据承包草原面积和生态恢复成效进行奖励。这项政策落实的前提和基础是草原权属分明、面积清楚、责任明确。通过开展草原承包确权登记颁证，明晰不同行政区域、不同经济组织、不同承包经营者的草原边界，搞清楚各自草原准确面积、空间分布，并予以登记颁证确定下来，无疑将增强草原生态补奖政策落实的针对性、准确性，发挥政策应有的效果。 此外，开展草原承包确权登记颁证还有利于解决草原权属纠纷，化解牧区社会矛盾，促进社会和谐稳定；有利于规范和促进草原合理流转，加快发展现代草原畜牧业，增强牧区发展活力；有利于强化农牧民特别是全社会的土地物权意识，切实维护农牧民在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中的权益。 二、草原承包确权登记颁证工作的主要任务 当前，推进草原承包确权登记颁证工作就是要按照2013年中央一号文件精神，认真执行《土地管理法》、《农村土地承包法》、《草原法》等法律法规，严格落实草原权属，深入推进草原承包经营，强化和规范各项管理措施，真正夯实草原保护建设的基础。 第一，确定草原所有权和使用权。我国的草原分国家所有和集体所有两种所有制形式。依据草原法，我国草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。《内蒙古自治区草原管理条例》规定，内蒙古自治区行政区域内的牧区、农村集体经济组织使用的草原属于集体所有。根据草原法及土地管理法，国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用，并由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。因此，县级以上人民政府承担着国有草原的确权职责，县级人民政府则承担着集体所有草原的确权职责。各级政府要坚持依法依规、便民高效、因地制宜的原则，认真履行好职责，保证草原确权工作的准确性。 第二，全面落实草原承包经营权。落实草原承包经营权是草原确权工作的重点和落脚点。要在明晰草原所有权、使用权的基础上，将草原的承包经营权真正落实到户。已经开展草原承包的地区，重点是要继续完善，进一步明确每户的草原边界、面积，尽可能设置边界的标志物；尚未落实承包的地区，要制定时间表、明确工作目标和任务，本着先易后难的原则，重点突破，加快工作进度。要依法规范草原承包行为，严禁任意发包、非牧户承包。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须依法进行。 第三，认真开展登记和颁证工作。登记和颁证是草原确权工作的必要法律程序，也是我们长期以来工作的薄弱环节。各级政府要依法、依权限对拥有草原所有权、使用权、承包经营权的主体依法进行登记，做到登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。要在依法进行勘界、登记的基础上，核发全国统一的草原所有权、使用权、承包经营权证书。要坚决防止草原承包证与林地承包证等交叉发放，造成“一地两证”、“一地多证”现象，或以草原使用权证代替承包证的做法。要对形成的各类资料进行审查核对、整理分类、归档保存，切实做到有据可查、有字为证，并逐步建立草原确权登记数据库及管理系统，实行科学化管理，提高工作效率和管理水平。同时，还要强化动态管理措施，及时对权属的设立、变更、转让和消灭进行登记，并向社会公众公开变更登记信息。 三、草原承包确权登记颁证工作的主要措施 明晰所有权、确定使用权、落实承包经营权是草原确权工作的基本内容，是深入推进草原保护建设工作的必然要求，要按照中央一号文件的要求，进一步提高认识，加强领导，加大推进力度，确保草原确权工作顺利推进。 第一，加强组织、完善政策。各级政府是草原确权工作的法定主体，要在政府的统一组织下，由国土资源、农牧等部门协调配合、共同推进。国土资源管理部门负责做好草原确权、登记、颁证相关具体工作，农牧部门负责指导草原承包及承包合同管理。各有关方面明确责任、理顺关系、协调配合、信息共享。各地要按照5年内基本完成草原承包经营权确权登记颁证工作的总体要求，完善政策、细化目标、分解任务、抓好落实。要抓紧制定确权登记颁证工作的相关规程及技术标准，加快开发配套的信息管理系统。 第二，加强培训，建立队伍。草原确权登记颁证是一项复杂的工作，任务量大、政策性强、技术要求高，必须要有一支过硬的队伍。要组织对相关人员进行《草原法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规以及确权登记颁证操作规程、技术标准、信息化管理技术的学习。要充分发挥草原管理及技术人员的作用，积极承担起草原调查、勘界、立标等外业工作。充分发挥农村基层组织在登记申报、确权、纠纷调处等工作中的重要作用。 第三，调查勘界，摸清底数。搞清楚草原四至边界和草原实际面积是草原确权登记发证的前提。各地要加快开展草原资源调查，严格按照有关规程规范的要求，查清每一宗草原的权属、界址、面积和用途等基本情况，有条件的地方要制作草原权属地籍图，将草原调查成果上图入库，纳入规范化管理。要尊重历史、照顾现实、积极协商，妥善划分不同行政区域间、不同集体经济组织间的草原界限，积极稳妥地解决好边际不清的问题。要科学划分草原与林地、荒地、未利用地等土地资源类型，避免交叉，属于草原的就应实事求是地划定为草原。 第四，审查核实，处理争议。要对已发放的草原相关权属证进行认真审查和核对，审核是否符合法律法规和政策规定，审核登记内容是否齐全规范、数据是否准确以及人、地、证是否相符。缺失档案资料以及不规范的，尽快补正完善；面积测量精度不够的，及时进行修补测；对于发现登记错误的，及时予以更正。切实加大草原纠纷调处力度，对尚未调处的草原纠纷，要集中力量，落实专人负责，尽快调解处理，确保调解一块、确权一块、登记一块、发证一块，切实维护牧区社会和谐稳定。 第五，宣传示范，扎实推进。要通过报纸、电视、广播、网络等媒体，大力宣传草原确权登记发证的重要意义、工作目标和法律政策，创造良好的舆论环境和工作氛围，争取广大农民群众和社会各界的理解支持。今年是草原承包确权登记颁证工作的启动之年，要按照中央一号文件的精神，分别在基础较好的省、市、县启动试点，摸索经验，完善措施，总结推广。